Комментарий к статье 360

§ 1. В соответствии со ст. 360 ТК порядок проведения проверок и инспектирования работодателей должностными лицами федеральной инспекции труда определяется Конвенцией МОТ N 81, Трудовым кодексом и иными федеральными законами, решениями Правительства РФ и иными нормативными правовыми актами. Этот порядок регулируется не только гл. 57 ТК, но и соответствующими нормами КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ, Федеральным законом от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3702), Положением о федеральной инспекции труда, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28 января 2000 г. N 78, Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
  Государственный инспектор труда имеет право в соответствии с предоставленным ему законом полномочием беспрепятственного прохода (без предварительного уведомления работодателя и в любое время суток) в организацию, которая подлежит контролю со стороны органов государственной инспекции труда.

§ 2. Особый порядок инспекции рабочих мест согласно ст. 4 Протокола 1995 г. к Конвенции МОТ N 81 вводится в вооруженных силах, и других органах общественной безопасности, а также в исправительных учреждениях. Это касается вопросов времени проведения инспекции, полномочий государственных инспекторов труда, предъявления конфиденциальных документов, их выноса из помещений соответствующего учреждения и т.д.

§ 3. Статья 7 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" предусматривает, что о проведении соответствующей надзорно-контрольной проверки орган надзора должен издать приказ с указанием, какое должностное лицо проводит эту инспекционную проверку. Плановая проверка одного и того же юридического лица или индивидуального предпринимателя проводится не более одного раза в два года. Внеплановые же инспекционные проверки проводятся, если их предметом является контроль за исполнением ранее сделанных предписаний об устранении выявленных нарушений и в случаях аварийных ситуаций, выхода из строя сооружений, оборудования, угрозы жизни и здоровью работников, при поступлении жалоб, информации о нарушении прав и интересов работников.
  При привлечении органом государственной инспекции труда виновного в трудовом правонарушении должностного лица к административной ответственности (штрафу) он руководствуется ст. 23.12 КоАП РФ, предусматривающей в таком случае размер штрафа от 5 до 50 минимальных размеров оплаты труда, т.е. теперь размер штрафа за трудовое правонарушение значительно ниже. (Статья 41 КоАП РСФСР предусматривала за трудовое правонарушение штраф в размере до 100 минимальных размеров оплаты труда.)

§ 4. Государственные инспекторы труда осуществляют надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства во всех организациях на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности. При этом инспектор может уведомить при инспекционной проверке работодателя или его представителя о своем присутствии, а может не уведомлять, если считает, что это усилит эффективность контроля.

 

Комментарий К. Я. Ананьевой

Конвенция МОТ № 81 и Протокол к ней 1995 г. устанавливают основы процедуры инспектирования. Порядок инспектирования регламентируется также КоАП РФ и др. нормативными актами, указанными в комм. к ст.ст. 353, 354, 357.

 

Комментарий К. Н. Гусова

§ 1. Статья 360 ТК кратко указывает, что порядок инспектирования организаций определяется Конвенцией МОТ «Об инспекции труда», Трудовым кодексом и иными федеральными законами, решениями Правительства РФ и иными нормативными правовыми актами. Так, этот порядок регулируется не только гл. 57 ТК, но и соответствующими нормами КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, Федеральным законом от 17 августа 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3701), Положением о федеральной инспекции труда, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 января 2000 г. № 78 (СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 760), Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (РГ. 2001. 11 авг.), а также Положением о расследовании и учете несчастных случаев на производстве, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 г. № 279 (СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1595).

§ 2. Статья 7 Федерального закона от 7 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» предусматривает, что о проведении соответствующей надзорно-контрольной проверки орган надзора должен издать приказ с указанием в нем, какое должностное лицо (лица) проводит эту инспекционную проверку. Плановая проверка одного и того же юридического лица или индивидуального предпринимателя проводится не более одного раза в два года. Внеплановые же инспекционные проверки проводятся, если их предметом является контроль за исполнением ранее сделанных предписаний об устранении выявленных нарушений и в случаях аварийных ситуаций, выхода из строя сооружений, оборудования, угрозы жизни и здоровью работников, при поступлении жалоб, информации о нарушении прав и интересов работников.

§ 3. В ст. 7 КоАП РФ предусматривается, что продолжительность инспекционной проверки не должна превышать один месяц, а в исключительных случаях может быть продлена не более чем на один месяц.

При привлечении гострудинспектором виновного в трудовом правонарушении должностного лица к административной ответственности (штрафу) он руководствуется ст. 23.12 КоАП РФ, предусматривающей в таком случае размер штрафа от 5 до 50 минимальных размеров оплаты труда, т.е. значительно ниже устанавливает размер штрафа за трудовое правонарушение. (Статья 41 КоАП РСФСР предусматривала за трудовое правонарушение штраф в размере до 100 минимальных размеров оплаты труда.)

§ 4. Гострудинспекторы осуществляют надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства во всех организациях на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности. При этом инспектор может уведомить при инспекционной проверке работодателя или его представителя о своем присутствии, а может не уведомлять, если считает, что это усилит эффективность контроля.

§ 5. Часть 4 ст. 360 ТК предусматривает особый порядок инспектирования организаций Вооруженных Сил РФ, органов пограничной службы, органов безопасности, органов внутренних дел, других правоохранительных органов, исправительных учреждений, организаций атомной и оборонной промышленности и др. Инспектор для проведения проверки должен получить заблаговременно допуск. Проверка проводится в назначенное время и ограничивается во время маневров, учений, объявленных периодов напряженности, боевых действий.

Этот особый порядок инспекционных проверок устанавливается законодательством .

 

Комментарий С. А. Панина

1. Положения комментируемой статьи базируются на положениях Конвенции МОТ № 81 об инспекции труда (1947) (ст. 2, 12) и Протокола 1995 к указанной Конвенции (ст. 1, 4, 5), ратифицированных Федеральным законом от 11.04.98 № 58-ФЗ (СЗ РФ, 1998, № 15, ст. 1698), регламентирующих порядок инспектирования организаций.

2. Наряду с настоящим Кодексом и указанными международными договорами РФ порядок инспектирования организаций регламентируется также соответствующими нормами процессуального права КоАП РСФСР (Ведомости РСФСР, 1984, № 27, ст. 909), Федеральным законом от 17.07.99 № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» (СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3702) и принятыми в установленном им порядке (п. 2 ст. 20 и абз. 15 п. 2 ст. 14 соответственно) Положением о федеральной инспекции труда, утв. постановлением Правительства РФ от 28.01.00 № 78 (СЗ РФ, 2000, № б, ст. 760), и Положением о расследовании и учете несчастных случаев на производстве, утв. постановлением Правительства РФ от 11.03.99 № 279 (СЗ РФ, 1999, № 13, ст. 1595).

В соответствии с Федеральным законом от 30.12.01 № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (РГ, 31 декабря 2001 г., № 256 (2868)) с 1 июля 2002 г. вводится в действие новый КоАП РФ от 30.12.01 № 195-ФЗ.

3. Порядок проведения проверок должностными лицами и органами федеральной инспекции труда определяется также требованиями Федерального закона от 08.08.01 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (РГ, 11 августа 2001 г.).

В соответствии со ст. 1 (п. 1) указанного Федерального закона (далее – Закон) он регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) в т. ч. федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на его проведение в соответствии с законодательством РФ. Следовательно, его положения применяются к отношениям, связанным с осуществлением госнадзора и контроля за соблюдением законодательства о труде органами системы федеральной инспекции труда, поскольку согласно постановлению Правительства РФ от 09.09.99 № 1035 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства о труде и охране труда» (СЗ РФ, 1999, № 38, ст. 4546) система федеральной инспекции труда включает федеральное министерство (Минтруд России) и его территориальные органы (госинспекции труда) и указанные отношения не поименованы в перечне исключений из сферы применения Закона, закрепленном в п. 3 ст. 1 Закона.

При этом следует иметь в виду положение п. 5 ст. 1 Закона (которое, в свою очередь, базируется на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) о том, что, если международным договором Российской Федерации предусмотрены иные правила, чем те, которые установлены Законом, применяются правила международного договора. По вопросам ведения федеральной инспекции труда имеется международный договор РФ – Конвенция Международной организации труда № 81 об инспекции труда (1947) (с Протоколом 1995 г. к ней), ратифицированная Федеральным законом от 11.04.98 № 58-ФЗ (СЗ РФ, 1998, № 15, ст. 1698), которая согласно Федеральному закону от 15.07.95 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (РГ, 21 июля 1995 г., № 140) (п. 2 ст. 1, подл, «а» ст. 2) является именно таковым.

Применительно к отношениям, связанным с осуществлением госнадзора и контроля за соблюдением законодательства о труде, под используемым в ст. 2 и других статьях Закона термином «обязательные требования» следует понимать соответствующие нормы трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в т. ч. требования охраны труда (ст. 3 Федерального закона от 17.07.99 № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» (СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3702)).

Статьей 7 Закона установлен порядок проведения мероприятий по контролю. С учетом требований указанной статьи в системе федеральной инспекции труда издается приказ о проведении соответствующей проверки указанным в нем должностным лицом (лицами) госинспекции труда. Представляется, что указанный приказ должен оставаться в деле госинспекции труда, а его заверенная надлежащим образом (печать, подпись) копия должна предъявляться руководителю или иному должностному лицу проверяемой организации либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением (пп. 1, 2 ст. 7).

Кроме того, необходимо иметь в виду, что в соответствии с п. 4 ст. 7 Закона плановая проверка в отношении одного и того же юридического лица или индивидуального предпринимателя может быть проведена не более чем один раз в два года.

Что касается внеплановых проверок (п. 5 ст. 7 Закона), то они проводятся в случаях, если их предметом является контроль исполнения ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений, а также в случаях возникновения аварийных ситуаций, изменений или нарушений технологических процессов, выхода из строя сооружений и оборудования, угрозы жизни и здоровью граждан, обращений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушение их прав и законных интересов, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

Целесообразно обратить внимание на особенности порядка проведения проверок, установленного в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – членов саморегулируемой организации, солидарно несущих в соответствии с уставными документами субсидиарную ответственность за ущерб, причиненный членами указанной организации вследствие несоблюдения обязательных требований, предъявляемых к профессиональной деятельности, являющейся предметом саморегулирования (пп. 6, 7 ст. 7 Закона). Под саморегулируемой организацией согласно ст. 2 Закона понимается некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющая своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности членами саморегулируемой организации. Для лучшего понимания вопроса рекомендуется ознакомиться с соответствующими нормативными правовыми актами, регулирующими эти отношения, в частности, с Федеральным законом от 22.04.96 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (РГ, 25 апреля 1996 г., № 79) (гл. 13, ст. 48-50), постановлением ФКЦБ России от 01.07.97 № 24 «Об утверждении Положения о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг и Положения о лицензировании саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг» (Вестник ФКЦБ, 1997, № 4).

В п. 8 ст. 7 Закона закреплена норма отсылочного характера о том, что особенности проведения мероприятий по контролю в отдельных сферах государственного контроля (надзора) устанавливаются федеральными законами или в установленном ими порядке с учетом положений Закона. Применительно к сфере государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда такие особенности устанавливаются, в частности, соответствующими нормами процессуального права Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (Ведомости РСФСР, 1984, № 27, ст. 909), Федеральным законом от 17.07.99 № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и принятыми в установленном им порядке (п. 2 ст. 20 и абз. 15 п. 2 ст. 14 соответственно) Положением о федеральной инспекции труда, утв. постановлением Правительства РФ от 28.01.00 № 78, и Положением о расследовании и учете несчастных случаев на производстве, утв. постановлением Правительства РФ от 11.03.99 № 279. Необходимо иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом от 30.12.01 № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях» (РГ, 31 декабря 2001 г., № 256 (2868)) с 1 июля 2002 г. вводится в действие новый КоАП РФ от 30.12.01 № 195-ФЗ.

В ст. 8 Закона закреплен перечень ограничений при проведении мероприятий по контролю, который обязателен в т. ч. и для должностных лиц и органов системы федеральной инспекции труда.

В частности, при проведении проверок госинспекторы труда не вправе: проверять вопросы, не относящиеся к компетенции госинспекции труда, и требовать представления документов, информации и образцов продукции, если они не относятся к предмету проверки; осуществлять плановые проверки в случае отсутствия должностных лиц или работников проверяемых организаций (индивидуальных предпринимателей) либо их представителей; изымать оригиналы документов, даже если они относятся к предмету проверки; превышать установленные сроки проведения проверки (в соответствии с п. 3 ст. 7 Закона продолжительность проверки не должна превышать один месяц, в исключительных случаях – с продлением не более чем на один месяц).

Статьей 9 Закона установлен порядок оформления результатов мероприятия по контролю (результатов проверки). В соответствии с положениями этой статьи (и с учетом норм п. 5 ст. 1 и п. 8 ст. 7 Закона) применительно к сфере государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда следует иметь в виду следующее.

В соответствии с действующим законодательством должностным лицам органов федеральной инспекции труда предоставлено право привлекать к административной ответственности в установленном законодательством РФ порядке лиц, виновных в нарушении законов и иных нормативных правовых актов о труде. Указанное правомочие осуществляется ими в соответствии с КоАП РСФСР.

Статьей 41 КоАП РСФСР установлено, что нарушение законодательства о труде и охране труда влечет наложение штрафа в размере до 100 минимальных размеров оплаты труда. На основании ст. 5 Федерального закона от 19.06.00 № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» (СЗ РФ, 2000, № 26, ст. 2779) с 1 января 2001 г. исчисление штрафов, осуществляемое в зависимости от минимального размера оплаты труда, производится исходя из базовой суммы, равной 100 руб. В соответствии со ст. 210 КоАП РСФСР подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 41, отнесена к государственной инспекции труда. Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется должностными лицами федеральной инспекции труда с соблюдением соответствующих норм процессуального права в порядке, определенном разделом IV Кодекса.

В соответствии с вводимым в действие с 1 июля 2002 г. новым КоАП РФ от 30.12.01 № 195-ФЗ (РГ, 31 декабря 2001 г., № 256 (2868)) федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда (ст. 23.12) рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 5.27, ст. 5.28 – 5.34, ст. 5.44 КоАП РФ. Так, ч. 1 ст. 5.27 указанного Кодекса предусмотрено, что нарушение законодательства о труде и охране труда влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 50 минимальных размеров оплаты труда.

В результате проводимых госинспекторами труда проверок, как правило, выявляются административные правонарушения (например, в 2000 г. было около 50 тыс. случаев привлечения ими виновных лиц к административной ответственности), и по этим проверкам обязательно составление соответствующих процессуальных документов в случаях и порядке, предусмотренных КоАП РСФСР (и КоАП РФ).

В частности, о совершении административного правонарушения (в т. ч. предусмотренного ст. 41 КоАП РСФСР) составляется протокол уполномоченным на то должностным лицом (ст. 234 КоАП РСФСР). В протоколе указывается: наименование госинспекции труда, дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, его составившего; фамилия, имя, отчество, должность, место работы (с указанием адреса) должностного лица, совершившего правонарушение; место, время и существо административного правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; объяснение нарушителя; иные сведения, необходимые для разрешения дела. Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим административное правонарушение; при наличии свидетелей и потерпевших протокол может быть подписан также и этими лицами. Подписание протокола лицом, совершившим правонарушение, означает, что это лицо ознакомилось с содержанием протокола и ему стало известно, о каких его действиях (бездействии) и о нарушении какого (каких) нормативного правового акта в нем говорится. Однако подписание протокола не означает согласия лица с его содержанием. В случае отказа лица, совершившего правонарушение, от подписания протокола в нем делается запись об этом. Лицо, совершившее правонарушение, вправе представить прилагаемые к протоколу объяснения и замечания по содержанию протокола, а также изложить мотивы своего отказа от его подписания. При составлении протокола нарушителю разъясняются его права и обязанности, предусмотренные ст. 247 КоАП РСФСР, о чем делается отметка в протоколе (ст. 235 КоАП РСФСР), а также объявляется (под расписку) время и место рассмотрения дела (в случае невозможности объявления под расписку информация о времени и месте рассмотрения дела направляется заказным письмом с уведомлением о вручении).

Копия протокола об административном правонарушении немедленно после составления протокола вручается под расписку лицу, совершившему правонарушение, а также потерпевшему по его просьбе (ст. 236-1 КоАП РСФСР).

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении инспектор выносит постановление о наложении административного взыскания в виде штрафа, либо постановление о прекращении дела производством (ст. 262 КоАП РСФСР). Копия постановления вручается немедленно под расписку или в срок не позднее трех дней высылается заказным письмом лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему. В случае если копия постановления высылается, об этом делается соответствующая запись в деле (ст. 263 КоАП РСФСР).

В новом КоАП РФ (от 30.12.01 № 195-ФЗ) производство по делам об административных правонарушениях регламентировано разделом IV.

При выявлении иных, не предусмотренных КоАП РСФСР нарушений либо невыявлении нарушений (в т. ч. отсутствии состава административного правонарушения) по результатам проверки должностным лицом (лицами) госинспекции труда, осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах, при необходимости – с приложениями, указанными в п. 1 ст. 9 Закона. Один экземпляр акта (с копиями приложений) вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле госинспекции труда (п. 2 ст. 9 Закона).

Наряду с этим государственные инспекторы труда имеют право по результатам проверок предъявлять работодателям (их представителям) обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений законодательства РФ о труде и охране труда, о восстановлении нарушенных прав граждан с предложениями о привлечении виновных в этих нарушениях к дисциплинарной ответственности или отстранении их в установленном порядке от должности, а также передавать материалы по фактам нарушений законодательства РФ о труде и охране труда, содержащих признаки уголовно наказуемого деяния, в правоохранительные органы для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности (п. 3 ст. 20 Федерального закона от 17.07.99 № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации», подп. 4 и 6 п. 9 Положения о федеральной инспекции труда). Оформление и направление материалов по фактам уголовно наказуемых нарушений в правоохранительные органы госинспекторами труда производится в случаях и порядке, предусмотренных соответствующими нормами УК РФ (СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2954) и УПК РСФСР (Ведомости РСФСР, 1960, № 40, ст. 592). В соответствии с Федеральным законом от 18.12.01 № 177-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» (РГ, 22 декабря 2001 г., № 249 (2861)) с 1 июля 2002 г. вводится в действие новый УПК РФ от 18.12.01 № 174-ФЗ.

Согласно п. 5 ст. 9 Закона юридические лица и индивидуальные предприниматели должны вести журнал учета проводимых у них мероприятий по контролю (который должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью), запись в который производится должностным лицом органа государственного контроля (надзора), в т. ч. и госинспекции труда, осуществляющим проверку. При отсутствии указанного журнала в протоколе, акте, составленном по результатам проверки, делается соответствующая запись.

Необходимо обратить внимание на специфическую особенность функционирования федеральной инспекции труда, связанную с тем, что по вопросам ее ведения имеется ратифицированный международный договор РФ, которым она обязана руководствоваться в своей деятельности в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ (и п. 5 ст. 1 Закона), закрепившей примат норм международного права, международных договоров РФ над правилами национального законодательства.

Так, в соответствии с подп. «с» ст. 15 Конвенции МОТ № 81 об инспекции труда (1947) должностные лица госинспекции труда при издании приказа о проведении соответствующей проверки, составлении по результатам проверки акта установленной формы обязаны считать абсолютно конфиденциальным источник жалобы на нарушения обязательных требований, в связи с получением которой проводится проверка, не указывать в них сведения о гражданах, обратившихся к ним с соответствующими заявлением, жалобой или иным обращением, а также не сообщать в иной форме руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям указанные сведения, если авторы обращений требуют этого.

В соответствии со ст. 10 Закона при выявлении в результате проведения проверки нарушений юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица госинспекции труда в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности (п. 1).

При этом если при проведении проверки будет установлено, что работа может причинить вред жизни, здоровью людей, госинспекция труда обязана довести до их сведения информацию о такой опасности, о способах предотвращения возможного вреда, принять меры к недопущению причинения вреда, в т. ч. путем приостановления в установленном порядке производства (выполнения работы) (п. 2 ст. 10). Последняя норма полностью согласуется с правом госинспекторов труда приостанавливать работу организаций, производственных подразделений и оборудования при выявлении нарушений требований охраны труда, предусмотренным абз. 3 п. 3 ст. 20 Федерального закона от 17.07.99 № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и подп. 6 п. 10 Положения о федеральной инспекции труда, утв. постановлением Правительства РФ от 28.01.00 № 78.

В ст. 11 Закона закреплены обязанности должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении проверки, распространяющиеся и на сферу государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда. Так, в соответствии с указанной статьей государственные инспекторы труда обязаны своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений, но одновременно с этим:

соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях проведения проверки только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и приказа о ее проведении;

не препятствовать представителям юридического лица или индивидуального предпринимателя присутствовать при проведении проверки, давать разъяснения по вопросам, относящимся к ее предмету; предоставлять им необходимую информацию, относящуюся к предмету проверки, знакомить их с результатами проверки;

при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, учитывать соответствие этих мер тяжести нарушений, их потенциальные опасности для жизни и здоровья людей, а также не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В ст. 13 Закона закреплена норма о том, что юридические лица и индивидуальные предприниматели обеспечивают по требованию органа госконтроля (надзора) присутствие своих должностных лиц, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований, и (или) своих представителей при проведении проверки (п. 2).

Научно-практический комментарий:

1. В соответствии со ст. 356 ТК федеральная инспекция труда осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
С учетом положений ст. 356 ТК комментируемая статья дополнительно закрепляет, что основной формой надзорно-контрольной деятельности федеральной инспекции труда является осуществление инспекционных проверок соблюдения трудового законодательства любыми организациями, действующими на территории РФ, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателями — физическими лицами и устанавливает общие принципы и порядок инспектирования работодателей.
2. Основными нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок инспектирования работодателей должностными лицами федеральной инспекции труда, помимо ТК являются Конвенция N 81 МОТ, Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", КоАП.
Отдельные вопросы организации надзорно-контрольной деятельности федеральной инспекции труда регулируются нормативными правовыми актами Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. См., например, Положение об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях, Положения о государственных инспекциях труда в субъектах РФ, утв. Приказами Роструда от 24 марта 2005 г. N 139-227.
3. Единые порядок и процедура проведения проверок должностными лицами органов государственного надзора и контроля регулируются положениями Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее — Федеральный закон N 134-ФЗ).
В соответствии со ст. 1 Федерального закона N 134-ФЗ он регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), в том числе федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на его проведение в соответствии с законодательством РФ. Следовательно, его положения применяются и к отношениям, связанным с осуществлением федеральной инспекцией труда государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде, поскольку указанные отношения не поименованы в перечне исключений из сферы применения данного Закона, содержащемся в его п. 3 ст. 1.
Вместе с тем следует учитывать положение п. 5 ст. 1 Федерального закона N 134-ФЗ, устанавливающего, что, если международным договором РФ предусмотрены иные правила, чем те, которые установлены данным Федеральным законом, применяются правила международного договора. Конвенция N 81 МОТ согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" является именно международным договором.
Как предусмотрено ст. 2 Конвенции, система инспекции труда на промышленных предприятиях распространяется на все предприятия, в отношении которых инспекторы обязаны обеспечить применение положений законодательства, относящихся к условиям труда и охране трудящихся в процессе их работы.
Инспектор труда, снабженный документами, удостоверяющими его полномочия, имеет право беспрепятственного прохода без предварительного уведомления и в любое время суток в любую организацию, охватываемую контролем инспекции.
Если государственный инспектор труда сочтет, что уведомление работодателя о проводимой проверке позволит последнему принять меры к сокрытию сведений о нарушении трудовых прав работников и тем самым будет снижена эффективность контроля, он может не сообщать работодателю или его представителю о своем присутствии (ст. 12 названной Конвенции).
Таким образом, применительно к отношениям, связанным с осуществлением уполномоченными должностными лицами федеральной инспекции труда надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде, следует руководствоваться как положениями Федерального закона N 134-ФЗ, так и положениями Конвенции N 81 МОТ, которые в ряде случаев отличаются от его требований.
4. В соответствии со ст. 16 Конвенции N 81 МОТ организации инспектируются так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения законодательных положений. В соответствии с требованиями п. 4 ст. 7 Федерального закона N 134-ФЗ плановое мероприятие по контролю в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя может быть проведено должностными лицами государственного органа надзора и контроля (в том числе федеральной инспекции труда) не более чем 1 раз в 2 года.
Число внеплановых проверок, проводимых по информации работников или их представителей о возникновении аварийных ситуаций, изменениях или нарушениях технологических процессов, возникновении угрозы здоровью и жизни граждан, максимальным пределом не ограничено.
Внеплановые (оперативные) проверки проводятся в случаях, когда предметом инспекционной проверки является контроль за исполнением обязательных требований (предписаний) об устранении нарушений трудового законодательства, выявленных в результате предыдущей плановой инспекционной проверки.
Внеплановая инспекционная проверка может проводиться также:
при получении информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
при возникновении угрозы здоровью и жизни граждан;
при обращении граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получении иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.
5. Статьей 7 Федерального закона N 134-ФЗ установлен порядок проведения мероприятий по контролю, руководствуясь которым государственные инспекторы труда осуществляют конкретную проверку соблюдения законодательства о труде на основании приказа (распоряжения) руководителя соответствующей инспекции труда.
В распоряжении (приказе) указываются: 1) номер и дата; 2) наименование соответствующего органа федеральной инспекции труда; 3) фамилия, имя, отчество государственного инспектора труда, уполномоченного на проведение мероприятия по контролю; 4) наименование подлежащей контролю (надзору) организации; 5) цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; 6) правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; 7) дата начала и окончания мероприятия по контролю.
Заверенная печатью копия распоряжения (приказа) о проведении инспекционной проверки предъявляется должностным лицом, осуществляющим проверку, работодателю (его полномочному представителю) либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением установленного образца.
При организации инспекционной проверки должностные лица федеральной инспекции труда обязаны учитывать положения подп. "с" ст. 15 Конвенции N 81 МОТ. В связи с этим при издании приказа о проведении соответствующей проверки, составлении по результатам проверки акта установленной формы должностные лица федеральной инспекции труда обязаны считать абсолютно конфиденциальным источник жалобы на нарушения обязательных требований, в связи с получением которой проводится проверка, не указывать в них сведения о гражданах, обратившихся к ним с соответствующими заявлением, жалобой или иным обращением, а также не сообщать в иной форме руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям указанные сведения, тем более если авторы обращений требуют этого.
6. В соответствии с требованиями ст. 7 Федерального закона N 134-ФЗ продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать 1 мес. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, на основании мотивированного предложения должностного лица, осуществляющего мероприятие по контролю, руководителем федеральной инспекции труда или его заместителем срок проведения инспекционной проверки может быть продлен, но не более чем на 1 мес.
В ст. 8 названного Федерального закона установлен перечень ограничений при проведении мероприятий по контролю, который обязателен и для должностных лиц федеральной инспекции труда.
В частности, при проведении проверок инспекторы труда не вправе:
проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого они действуют;
осуществлять плановые инспекционные проверки в случае отсутствия должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;
требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не относятся к предмету инспекционной проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;
требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;
распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения инспекционной проверки, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ;
превышать установленные сроки проведения инспекционной проверки.
7. В соответствии с положениями Конвенции N 81 МОТ государственные инспекторы труда в отличие от должностных лиц иных органов, уполномоченных на осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде, могут проводить проверку, не извещая о ее проведении работодателя или его представителя, и в их отсутствие. При проведении инспекционной проверки должностные лица Роструда и его территориальных органов (государственных инспекций труда) могут уведомлять о своем присутствии работодателя или его представителя, если только не считают, что такое уведомление может снизить эффективность осуществления государственных функций в установленной сфере деятельности.
8. В соответствии со ст. 9 Федерального закона N 134-ФЗ по результатам инспекционной проверки составляется акт в 2 экземплярах. К нему прилагаются акты об отборе образцов (проб) продукции, обследовании объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц органов государственного контроля (надзора), работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований, и другие документы или их копии, связанные с результатами мероприятия по контролю.
Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа федеральной инспекции труда.
В соответствии с п. 5 ст. 9 названного Федерального закона юридические лица и индивидуальные предприниматели должны вести журнал учета проводимых у них мероприятий по контролю (который должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью), запись в который производится должностным лицом органа государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку. При отсутствии указанного журнала в протоколе, акте, составленном по результатам проверки, делается соответствующая запись.
9. В соответствии со ст. 10 Федерального закона N 134-ФЗ при выявлении в результате проведения проверки нарушений юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица федеральной инспекции труда в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности.
При этом, если при проведении проверки будет установлено, что работа может причинить вред жизни, здоровью людей, должностные лица федеральной инспекции труда, осуществляющие инспекционную проверку, обязаны довести до их сведения информацию о такой опасности, о способах предотвращения возможного вреда, принять меры к недопущению причинения вреда, в том числе путем приостановления в установленном порядке производства (выполнения работы).
10. В ст. 11 Федерального закона N 134-ФЗ закреплены обязанности должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении проверки, распространяющиеся и на сферу государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде (см. комментарий к ст. 358 ТК).
11. Комментируемая статья устанавливает особый порядок проведения проверок организаций милитаризованной государственной службы и организаций, деятельность которых связана с использованием технологий, составляющих государственную тайну либо создающих повышенную опасность для жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды.
Специфика организации инспекционных проверок, проводимых в данных организациях, состоит в ограничении круга государственных инспекторов труда, имеющих право на проведение проверок, в виде оформленного в установленном порядке соответствующего допуска, в проведении проверок только во время, согласованное с работодателем, и в фактическом ограничении возможности проведения проверок в особых условиях функционирования подконтрольных организаций (маневры, учения, объявленные периоды напряженности, боевые действия).
Упомянутые в комментируемой статье ограничения соответствуют положениям Конвенции N 81 МОТ и Протокола 1995 г. к ней. В частности, в соответствии с п. 4 Протокола государство-член может вводить особый порядок инспекции рабочих мест в вооруженных силах, в полиции и в других органах общественной безопасности, а также в исправительных учреждениях, с тем чтобы регулировать полномочия инспекторов труда, как они предусмотрены в ст. 12 Конвенции N 81 МОТ, в отношении: доступа только для инспекторов, получивших заблаговременно соответствующий допуск; проведения инспекции в назначенное время; полномочия требовать предъявления конфиденциальных документов; выноса конфиденциальных документов из помещений; взятия и анализа проб материалов и веществ.
Государство-член может также вводить особый порядок проведения инспекции рабочих мест в вооруженных силах и полиции и других органах общественной безопасности в целях установления одного или нескольких из нижеследующих ограничений полномочий государственных инспекторов труда:
ограничение на проведение инспекции во время маневров или учений;
ограничение или запрет на проведение инспекции частей, находящихся на передовой линии или в период военных действий;
ограничение или запрет на проведение инспекции во время объявленных периодов напряженности;
ограничение на проведение инспекции транспортировки взрывчатых веществ и вооружений в военных целях.
Государство-член может также вводить особый порядок проведения инспекции рабочих мест в исправительных учреждениях в целях установления ограничений инспектирования во время объявленных периодов напряженности.
До того момента, как государство-член воспользуется особым порядком инспектирования рабочих мест, оно должно провести консультации с наиболее представительными организациями предпринимателей и трудящихся или в случае отсутствия таких организаций — с представителями заинтересованных предпринимателей и трудящихся.